文 ︱ 馬浩亮

2025年11月上旬，重慶市撤銷江北區、渝北區，並整合北碚區的一部分，組建 “兩江新區”，從而成為中國最新的一個行政區。這也是繼上海浦東新區、天津濱海新區之後，全國第三個以“新區”命名的行政區。目前19個國家級新區，其餘16個仍然只是經濟功能區，而非實體的行政區。

三大新區“坐實”

2010年，國務院批復設立兩江新區，亦是繼浦東、濱海之後的第三個國家級新區。當時是經濟功能區，而非行政區。功能區包括各類開發區、高新區、保稅區、產業區、新區，主要負責相關區域的經濟發展和開發建設，有時亦可根據授權或委託，管理部分政治社會事務，但不享有完整的管理權。經濟功能區由上級組織派出黨工委、管委會，履行相關職能。而行政區則擁有完善的黨委、人大、政府、政協、紀委監委、法院、檢察院、武裝部等黨政軍體系。二者的區別，是顯而易見的。同時，二者並存的局面，也增加了管理協調難度和治理成本。

也正因此，2000年和2009年，上海浦東、天津濱海，相繼由功能區“坐實”為行政區，擁有了完整的區委、區人大、區政府、區政協。浦東新區陸續合併了川沙縣、南匯區，並劃入了原來的上海縣、楊浦區、黃浦區的一部分。而濱海新區則是在撤銷了塘沽區、漢沽區、大港區等3個行政區的基礎上而組建的。此舉統一了相關事權，亦令浦東、濱海，在經濟總量、人口、面積等各方面，都成為上海、天津的絕對龍頭，發揮輻射帶動作用。

除了像浦東、濱海這樣，撤銷原來的行政區，將新區從“寄居”的經濟功能區，“坐實”為擁有實土、人口的行政區之外，還有另外一種途徑。青島西海岸新區是國務院批復的第九個國家級新區。2012年，青島市撤銷下轄的黃島區、膠南市，組建新的黃島區。2014年，西海岸新區與黃島區，實行“兩塊牌子、一套班子”的體制，二者重合。黃島區委，同時也是西海岸新區黨工委。以這種方式，實現統一管理。

但此前的重慶兩江新區，作為經濟功能區，相關開發建設區塊和專案，散佈於原來的江北、渝北、北碚3個行政區範圍內，這在相當程度上影響了運行效率和資源整合力度。在2024年19個國家級新區GDP排行榜中，重慶兩江排名在上海浦東、天津濱海、青島西海岸之後，位列第四。此次兩江新區組建為行政區，改變了原有的“兩張皮”、二元化體制，增強了發展自主性。

市區調整的三種模式

近些年來，行政區劃調整，成為很多大城市解決發展瓶頸、提高管理效能的通行做法。一是將原本相對狹小的核心市區，進行合併，打破藩籬，拓寬發展調度空間，更便於謀篇佈局。比如，2010年，北京最核心的“城四區”合併為二，崇文區、宣武區，分別併入東城區、西城區。2012年，蘇州市撤銷滄浪區、平江區、金閶區等3個城區，設立姑蘇區，統一老城保護建設。

第二種，大致可以稱為“置換”。一方面合併原有的行政區，同時將騰出的名額用來劃設組建新的行政區，數量上基本保持平衡。比較典型的是杭州。2021年，杭州市撤銷上城區、江幹區、下城區、拱墅區等4個區，合併為新的上城區、拱墅區，等於是騰出了2個行政區的名額。同時，分割餘杭區的一部分，設立臨平區；以原江幹區的一部分，並整合蕭山區的部分街道，設立錢塘區。調整前後，行政區總數不變。臨平區、錢塘區，實際上也是將原來的國家級臨平經濟技術開發區、杭州經濟技術開發區、錢塘新區等功能區，“轉正”為行政區，理順體制。

第三種，則是功能區“一對一”轉正為行政區，實現“淨增長”。2007年至2011年，深圳相設立了光明新區、坪山新區、龍華新區、大鵬新區等4個功能區，前二者位於寶安區地盤，後二者位於龍崗區。2016年，國務院批復同意設立行政區龍華區、坪山區；2018年，光明新區也“坐實”為行政區。深圳的行政區由6個增加到9個，只剩下大鵬新區尚未改制為行政區。這種“淨增長”，是與深圳作為一線城市的龐大經濟體量和發展估摸相稱的。

“強省會”擴容

除了內部的市區調整，還有不少城市，將行政區劃延伸到城市之外，兼併其他城市的地盤。這方面，尤其是以一些實行“強省會”戰略的城市最為典型。2011年，安徽省撤銷地級市巢湖市，其地盤分別劃歸合肥、蕪湖、馬鞍山3個地級市。巢湖市最發達的城區部分，劃歸省會合肥市，擴展了合肥向南部發展的區域空間。

成都、長春，都位居“省會首位度”水準最高的城市行列，在本省一家獨大。2016年，原屬於資陽市（地級市）代管的簡陽市（縣級市），劃歸成都，解決了建設管理天府機場、擴容天府新區的需要。2020年，原屬於四平市（地級市）代管的公主嶺市（縣級市），劃歸長春。長春GDP占吉林全省的比重超過50%。

相比成都、長春這些“強省會”，山東濟南、江蘇南京雖然自身經濟體量也很大，但由於本省擁有更強大的經濟重鎮，因此成為了首位度最低的“弱省會”。江蘇的蘇州、無錫，山東的青島、煙臺，曾經連續多年壓制省會。這讓南京、濟南，被戲稱為“南兄南弟”。2019年，萊蕪市（地級市）整體併入濟南市，壯大了濟南的規模。相比成都、長春、合肥，濟南能夠整體吞併一個地級市，行政區劃調整力度是最大的。