文 ▏本刊主筆 何潔霞

回歸前港英政府的管治情況，公務員隊伍的制度、管治及發展,與回歸後香港特區公務員的完全不同，本刊記者嘗試在港區23條實施的背景下，探討其未來發展之路、角色扮演、目標方向，以及特區政府應如何配合，讓“一國兩制”行穩致遠。

從港英到特區公務員“政治中立”的迷思

1997年7月1日零時，在香港回歸交接儀式上，隨着中華人民共和國國歌奏響，國旗及特區區旗緩緩升起，中國恢復對香港行使主權。同日，香港特區及特區政府相繼成立，而駐港部隊亦在市民夾道歡迎下，進駐香港。表面上，香港順利回歸，繁榮穩定，一切就如鄧小平先生所說，“馬照跑、舞照跳”。但實情是英國交還了一個“走了樣”的香港，為何這樣說,這是因為中國由英國手中收回的香港，與原先所想像的並不一樣。香港在《中英聯合聲明》（簡稱《聯合聲明》）簽署前的狀態才是最符合中國利益的。那時候，官商關係密切，而政府則實行威權及行政主導的強勢管治，一切都是港督會同行政局說了算，港人普遍滿意當時“有管治，冇民主”和“官商合作”的狀態。自上世紀80年代初起，英國不顧中國反對，並在欠缺強大民間壓力下，向港人招手，不只給予大量民生甜頭，還主動與他們分享權力，實行所謂的“還政於民”，為香港埋下政治炸彈。

全國港澳研究會顧問、香港中文大學社會學榮休講座教授劉兆佳在接受採訪時表示,“愛國者治港”原則在香港特區基本上實現。香港特區政府把公務員“政治中立”的要求，從公務員守則中刪除。此舉在香港社會上曾引發一些爭議，反對派人士固然不贊成，亦有若干愛國人士對此表示質疑。這些爭議其實在一定程度上反映了各方面，包括公務員自己對“愛國者治港”下，對公務員的“政治”取態和行為的不同期盼。

劉兆佳指出，在一個半世紀“殖民地”時期，香港的殖民政府是集大權於一身，並長期執政的政治力量。公務員隊伍更是殖民政府用來對付愛國力量的“利器”。在那個時候，公務員“政治中立”的原則甚少出現或者被宣揚。相反，公務員不但不可以對殖民政府或愛國力量保持政治“中立”，而且必須與殖民政府站在同一陣線，一起從事打壓對殖民管治不利的“對手”的政治行動，以及堅決維護殖民管治的合法性和有效性。

不過，在香港回歸中國後，為了“光榮撤退”、培植反華勢力，和延續英國和西方日後在香港特區的利益和影響力，殖民政府不顧中方反對，大力推動那個所謂旨在“還政於民”的“代議政制”改革，和積極鼓勵本地、特別是那些反華的政黨成立和發展。與此同時，爲了抗衡反華的政黨，愛國政黨也在中央的支持下紛紛湧現，並與反華政黨展開鬥爭。當然，英國人絕對不會讓任何本地政黨（即便是“親英”政黨）上台“執政”，但香港仍然一時間出現一種“獨特”的沒有“執政黨”的“政黨政治”。

劉兆佳繼續說，為了表示政府會“公平”對待那些前所未有、獨立於殖民政府的各個政治組織，殖民政府因此高調宣揚那個來自現代英國的公務員體系、“理想化”的公務員“政治中立”原則。殖民政府一方面堅決要求公務員對殖民政府絕對效忠，另方面則在“原則上”要求公務員對香港不同政治組織、社會組織和勢力持“不偏不倚”態度。當然，公務員仍然必須忠實執行殖民政府不斷打壓、分化和孤立愛國政黨和力量的真實政策。由於公務員長期受到英國和西方的政治熏陶，部分人對愛國力量因此懷有濃厚的抵觸情緒，所以也“樂於”支持殖民政府的政策，認為那些政策符合香港的根本利益，也不會認為歧視乃至敵視愛國力量有違公務員“政治中立”原則。

劉兆佳指出，實際上，殖民政府所宣示的公務員“政治中立”原則，在執行時並沒有容許公務員援引“政治中立”原則作護身符，來抗拒執行殖民政府的政策和命令，也沒有要求他們真的在愛國力量和反華力量之間保持“中立”或“不偏不倚”。因此，在香港特區成立後，理論上，假如按照英國人在“殖民地”時期對“政治中立”的實際要求和做法，香港公務員應該在回歸後對其“新僱主”的特區政府絕對忠誠，切實執行特區政府的政策和命令，並且採取支持愛國力量和排斥反華力量的政治立場。但遺憾的是，“政治中立”原則在香港特區卻出現明顯被反華力量和部分公務員作“另類解讀”的情況，嚴重削弱了特區政府的管治威信和效能，也對“一國兩制”的實踐造成扭曲和衝擊。

公務員“政治中立”原則在回歸後被“異化”，主要表現在原來的“政治中立”的“理想”原則和實踐方式部分人刻意扭曲，取而代之的是一套西方和反華勢力樂意見到並刻意宣傳的理解。一些人甚至認為如果特區政府的政策和決定違背了他們的“政治信念”或“政治倫理”，公務員可以不予遵從。在2019-2020年的暴亂期間，極少數公務員甚至在政府内部和社會上公然反對政府特別是警察隊伍對暴亂分子的處理手法，並試圖挑起香港居民對政府的不滿。那個“異化了”的“政治中立”原則認為，公務員可以對特區政府維持政治“中立”、無需對它效忠、可以依循自己的政治信念和道德標準違抗特區政府的指令、也可以繼續如回歸前般在制定和執行政策時向反華勢力傾斜。

劉兆佳指出，2002年，特區政府開設“主要官員問責制”，目的是要加强政府對社會的問責水平，把需要承擔政治責任的主體局限在行政長官和主要官員，因而廣大執行政府政策的公務員無需爲此承擔政治責任。然而，政府卻沒有表示公務員自此便無需從事一些政府指派、但卻被部分公務員視為“政治工作”的工作。與此同時，所謂“政治工作”的卻往往被一些別有用心的人過度擴大，就連到立法會和社會動員人們支持政府、執行那些有利於壯大愛國力量的政策和措施、推廣國民“教育、基本法教育、國家憲法教育和國家安全教育乃至提升香港居民的國家觀念等工作都被視爲不符合‘政治中立’原則的‘政治工作’。在‘異化了’的‘政治中立’原則的理解下，那些‘政治工作’不應該交由公務員去幹，否則便是對該原則的違背。”他說。

不過，劉兆佳說,隨着中央出手撥亂反正、“愛國者治港”的基本實現和反華勢力的分崩離析，特區政府對公務員“政治中立”原則在新形勢下作出適當處理乃應有之義，而且亦難以逃避。他認為，無論是贊同或者反對把公務員“政治中立”原則從公務員守則内刪除出去的愛國人士都會同意：公務員必須對特區政府效忠和負責並忠實執行政府的政策和指令，不得因爲“政治信念”不同或者對“政治工作”有不同理解而拒絕執行。當然，更理想的情況是廣大公務員真誠愛國。

劉兆佳強調，如果公務員“政治中立”原則的定義明確包含對“一國兩制”和基本法有正確的理解、認同中央對香港的全面管治權和“愛國者治港”原則、願意與愛國力量忠誠合作和切實履行維護國家主權和安全的責任，則在公務員守則中在作出明確定義後仍舊保留對公務員“政治中立”的要求未嘗不可。不過，鑒於在公務員内部和在社會上對公務員“政治中立”的原則長期存在難以彌合的爭議，政府對“政治中立”的定義未必能夠達到“一錘定音”和釋疑止爭的效果，反而會引發可以被内外敵對勢力利用的爭議。在這種情況下，把“政治中立”原則從公務員守則中刪除是在政治現實上亦是合理之舉。

公務員宣誓效忠國家

全國人大常委會於2020年6月3０日通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》(《香港國安 法》)，並按《基本法》第十八條在徵詢全國人大常委會香港特別行政區基 本法委員會和香港特區政府的意見後，把該法列入《基本法》附件三。《香港國安法》已於6月30日晚上11時刊憲生效。香港特區政府公務員事務局2020年10月12日向特區政府各部門發出通告，公布對所有在2020年7月1日或之後聘任為公務員的新要求，即在此日期或以後加入香港特區政府的公務員，須宣誓或作出聲明擁護香港基本法、效忠香港特區和對香港特區政府負責。至於直接獲聘至較高級職位（如部門首長）的公務員，則會獲安排進行宣誓。政府就要求現職公務員宣誓或簽署聲明他們會擁護《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（《基本法》）、效忠中華人民共和國香港特別行政區（香港特區）和對香港特區政府負責進行了研究，經諮詢委員會及公務員職方後，已擬定了具體執行計劃，並將正式實施有關安排。