版次:P32来源:香港經濟導報 2025年03月10日
文 ︱ 本刊主筆 何潔霞
香港財政司司長於2月26日公佈了《2025-26年度財政預算案》,當中有不少鞏固及提升香港國際金融中心地位、推動香港經濟發展的措施,其中最引人注目是發債。預算案提出,為確保北部都會區等策略性基建工程項目按時推展,特區政府將會更靈活善用市場資源,包括通過增加發行政府債券融資。未來五年,預計會在“政府可持續債券計劃”和“基礎建設債券計劃”下每年發行債券合共約1500億至1950億元。專家認為,以發行債券作為融資方式之一去推動具策略性的工程早日落實,支持經濟轉型和發展,是一種長線投資,也是其他地區常見的做法,是可取的。
積極探討發行更多較長年期債券空間
金管局總裁余偉文在《匯思》文章出,特區政府發行的債券屬高質素債務工具,一直深受市場歡迎。以2024至25年度為例,政府發行機構債券錄得約3至7倍認購。政府增加發債規模相信會被市場受落。
他又表示,過去幾年政府以發行較短年期債券爲主,主要因應市場情況及市民對於零售債券的需求,但同時亦為政府帶來再融資需要。未來落實發債計劃時,為配合一般較長年期基建工程項目,會根據市場情況和需求、成本等考慮因素,積極探討發行更多較長年期債券的空間,同時亦為長線投資者,例如保險公司及養老基金提供更多投資選擇。
香港財經事務及庫務局局長許正宇在一個電台節目上指出,本港希望豐富股票以外其他資產種類和市場深度。他提到,美國總統特朗普的關稅及控制外來人口等政策將推高通脹,美息下調幅度或較預期小,人民幣息口相對較低,吸引不少地區及國家來港發行人民幣債券,除滿足集資需要,亦能借助香港向國際投資者介紹當地未來規劃發展。他更透露,印尼政府亦有意來港發行人民幣債券。
許正宇又指出,未來美元重要性將會降低,而程度要視乎個別國家發展的匹配度,認為疫情後亞洲國家之間貿易增多,個別國家與中國貿易時會考慮未必使用第三方貨幣交易,人民幣過去一段時間使用量增加。他期望在金融市場變化過程中,香港能夠受惠。
合理融資可提升經濟增長效益
國際專家學會創會會長、絲路智谷研究院院長梁海明表示,新一份財政預算案提出未來五年內,每年通過“政府可持續債券計劃”及“基礎建設債券計劃”發行債券,預計約56%將用於償還到期的短期債務。這一舉措引發部分人擔憂,認為香港或將依賴借貸維持財政運作,可能陷入結構性財政赤字。然而,他認為從經濟學角度來看,政府適當發債不僅無可厚非,反而能有效推動經濟復甦,尤其是當資金集中用於基礎設施建設時,更能帶動長遠的經濟增長。
他強調,債務融資是現代經濟社會中普遍存在的現象,無論是個人使用信用卡消費、貸款購房,還是國家或地區通過發行債券籌集資金,實質上都是債務融資的具體表現。對於政府而言,在經濟發展亟需資金支持但財政收入暫時不足的情況下,合理利用債務融資是一種行之有效的手段。
他回顧過往歷史說,政府債務融資的制度可追溯至十六世紀。當時,奧地利哈布斯堡皇帝為籌措戰爭經費,利用荷蘭聯邦議會的信用發行債券,並賦予其稅收管理權,以保證債務償還。這一制度創新不僅增強了政府的融資能力,還提升了債券的市場認可度。此後,在十八世紀後半葉,英國繼承並完善了這套制度,使其在戰爭及經濟發展中發揮了關鍵作用。相比之下,法國因政府信用較低,融資成本高昂(當時英國國債的平均利率僅為3.7%,但法國信用最好的也要6.1%),法國最終在戰爭中處於劣勢——拿破崙戰爭期間,法國的資金反而大量流入英國,成為其戰敗的重要原因之一。到了現代,政府債務融資已成為穩定經濟增長的重要政策工具。
“根據凱恩斯學派,認為政府短期內增加債務可提高民眾可支配收入,進而刺激社會總需求,推動經濟增長。而巴羅-李嘉圖等價定理也表明,政府負債並不影響經濟增長。2008年金融海嘯後,不少經濟學家分析指出,各國經濟增長與政府債務佔GDP比重之間存在一個最佳債務率,當債務率維持在合理水準時,反而能最大化經濟增長效益。而OECD(經濟合作與發展組織)在一些研究中也曾提出,對於發達國家而言,政府債務率的合理區間通常在 50%-70% 之間。IMF(國際貨幣基金組織)的一些報告則指出,發達國家通常能夠承受 60%-80% 的債務率,而保持穩定的經濟增長。”他說
他指出,世界各國均曾利用政府債務融資推動經濟復甦,發展基建,例如1930年代美國在大蕭條時期大規模發行國債,用於基礎設施建設、就業計劃及社會福利項目,為經濟復甦注入強大動力。二戰後,歐洲各國也通過發行國債籌集資金,用於基礎設施重建和生產力恢復,從而實現戰後經濟的快速復甦與增長。
香港擁豐富儲備有效應付債務
他強調,香港此次發債計劃同樣出於類似考量:通過基礎設施投資促進經濟發展。雖然部分人士擔憂債務水準過高會影響政府未來的財政靈活性,但陳茂波已明確指出,特區政府債務佔GDP比率將在12%至16.5%之間,遠低於多數發達經濟體,例如日本的債務佔GDP比率高達255%,美國也超過120%,但由於兩國政府信用較高,均未陷入債務危機。相比之下,香港不僅擁有超過3.2萬億港元的外匯儲備和6,400億港元財政儲備,更有中央政府作為堅實後盾,債權人對其信心充足。因此,即使香港未來五年總計發債7,000億港元,相信不會對財政造成過重負擔。
他指出,特區政府未來的發債資金將全部用於北部都會區、洪水橋/廈村新發展區及交通基建等基礎設施項目,而非經常性開支。基礎設施建設是經濟發展的基石,能夠創造就業、提升生產效率,並帶動相關產業發展。“在經濟學理論也支持這一觀點,內生增長理論認為,基礎設施建設具有外部性,其帶來的溢出效應是經濟增長的重要來源。新古典經濟增長模型(Solow Growth Model)則強調,基礎設施投資能夠通過促進資本積累,推動經濟長期增長,例如作為世界第一大經濟體,美國在特朗普政府和拜登政府時期均推出逾萬億美元的基建計劃,以刺激經濟復甦;作為世界第二大經濟體,中國亦曾通過舉債大規模興建基礎設施,不僅奠定了經濟騰飛的基礎,也成功推進了中國式現代化進程。”
梁海明稱,特區政府將發債所得資金用於基建投資,也正是基於這一邏輯。政府發債資金不會用於日常開支,而是嚴格遵循財政紀律,確保資金投向具有長期經濟價值的基礎設施項目。此外,政府發債不僅能利用市場資金支持基建,還能促進香港債券市場的發展。基建投資所帶動的經濟活動和產業發展,也將為香港創造更多發展機遇和財政收入。
料可吸納大量全球資本參與
他更從全球競爭角度來看,他說,國家或地區之間的較量,某種程度上是對國際資本的競爭,能夠以低成本、大規模、可持續地吸引資金的地區,往往能在發展中佔先機。而香港作為國際金融中心,發債料可吸引全球資本投入基建項目,既能刺激經濟增長,也能增強投資者對香港未來的信心。
他建議,未來特區政府除了繼續加快基礎設施建設,釋放經濟活力,還應考慮積極引入各地的社會資本參與基建項目,以降低債務負擔。此外,特區政府還需加強監管審計,精準評估各項目的經濟效益,確保投資回報率最大化,減少潛在財政風險,從而消除社會對借債度日或財政赤字惡化的疑慮。
他笑說,政府發債是現代經濟治理的重要手段,關鍵在於如何合理運用。特區政府當前的發債計劃並非盲目舉債,而是基於經濟增長與財政可持續性的考量,將資金用於關鍵基礎設施建設,以促進經濟復甦、提升民生福祉。只要妥善管理債務,確保項目投資回報,香港完全可通過這一策略鞏固競爭優勢,推動經濟向前發展。