10月8日下午，國務院總理李強召開經濟形勢專家和企業家座談會，聽取對當前經濟形勢和下一步經濟工作的意見建議。座談會上，羅志恆、周其仁、黃瑜、張明、張水利、游瑋、周勇、左丁等先后發言。粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒，中國社科院金融研究所副所長張明（本刊學術顧問委員會委員——編者註）均為參會並公開發言專家。本刊特別選發羅志恆和張明近期公開發表的文章，以嚮讀者。

文 ︱ 羅志恒 粵開證券首席經濟學家、研究院院長 馬家進 首席宏觀分析師

二季度以來，中國經濟面臨一定下行壓力，總需求不足、預期不振，房地產和資本市場偏低迷、地方財政緊平衡的問題持續凸顯，730政治局會議提出宏觀政策要“持續用力、更加給力”；926政治局會議進一步明確要求“加力推出增量政策”“加大財政貨幣政策逆週期調節力度”，中央穩經濟、穩地產、穩股市的決心和信心顯著增強。

其中，貨幣金融政策已於9月24日提前宣佈並陸續落實，市場對下階段的財政政策抱有較高期待。事實上，經濟下行期，相比貨幣金融政策，財政政策能夠發揮出更大的效果，有必要未雨綢繆儲備四季度以及2025年的財政政策。

優化財政政策理念：打破赤字率3%，財政政策要更多盯住支出增速而非赤字率目標，多採取支出政策而非減稅降費

面臨當前形勢，貨幣金融政策等逐步落地，並已極大程度提振了信心和預期，資本市場持續上漲，這有利於打破“實體經濟低迷-預期低迷-資本市場低迷”的負向迴圈。但是，下階段財政政策也有必要進一步接續發力，並提前儲備2025年的財政政策。

年初以來，受財政收入增長不及預期、專項債發行進度偏慢等影響，財政支出力度總體偏弱。1-8月全國一般公共預算收入同比-2.6%，全國政府性基金預算收入同比-21.1%（其中，國有土地使用權出讓收入同比-25.4%），由此1-8月一般公共預算收入和政府性基金預算兩本預算的收入之和同比為-6%；同時1-8月專項債發行進度為65.9%，低於近幾年歷史同期。財政收入增長與專項債發行不及預期導致一般公共預算支出與政府性基金預算支出之和同比為-2.9%。

一是打破赤字率3%警戒線的觀念認知，充分發揮財政政策逆週期調節的功能。赤字率3%不是“鐵律”，歐美國家在國際金融危機時期都突破這一界限。突破3%不是不講財政紀律，財政紀律約束的主要力量在財政激勵約束機制和管理制度。

二是財政政策應更多盯住支出增速目標，而非赤字率目標，真正做到逆週期調節。堅守財政紀律，守住赤字率不超過3%的紅線，對於防範通脹和政府債務風險等發揮了重要作用。但也帶來了一些負面影響，由於赤字率受限，我國的財政政策呈現出順週期特徵，削弱了逆週期調控的功能。在經濟下行週期，政府稅收和土地出讓收入下滑，政府舉債規模有限，導致財政支出增速下滑，難以有效托底經濟。

三是經濟下行期財政政策應該更多採用支出政策，而非收入端的減稅降費政策，近期有專家提出提高個稅基本扣除額進而降低個稅的建議有待商榷。財政支出將轉化為企業收入、居民收入，擴大支出可以直接帶動總需求增加；而大規模減稅降費在信心和預期有限的情況下對消費和投資的提振作用有限，反而可能降低宏觀稅負、推升政府債務。收入政策延續前期出臺的政策即可，並主要用於支持科技創新和中小微企業。

近期有專家提出提高個稅基本扣除額進而降低個稅的建議有待商榷，原因在於：

其一，不同於西方，我國是以增值稅等流轉稅為主體，個人所得稅覆蓋人群、稅收規模和占比均偏低，因此美國減個稅直接惠及的人口多、效果明顯，在中國的效果可能有限。2023年中國個人所得稅規模為14775億元，占稅收的8.2%、占一般公共預算收入的比重為6.8%。而2023年我國社會消費品零售總額規模已達到47.1萬億，假設極端情景，如果中國沒有個人所得稅，全部返給居民、而且居民全部轉化為消費，對消費的直接拉動僅為3.1%，這裏還沒有考慮到社零消費指標並不包括廣大的服務業消費。有專家提出個稅基本扣除額提高到8000元或者10000元，減少個稅約300億元，姑且不論測算合理性，如果從拉動消費的角度，規模將極為有限，直接拉動消費僅為0.06%。

其二，更重要的是這將導致個稅覆蓋人群規模更少，直接導致個稅調節收入分配的功能被削弱。

其三，扣除五險一金後收入仍能達到8000-10000元的人群並不屬於傳統意義上的低收入群體，要將有限的子彈用到刀刃上，比如給中低收入群體發補貼，300億的體量對高收入人群的刺激作用有限，但卻可以讓真正的低收入群體和農村老人過上更好的生活。

其四，如果是考慮到不同家庭養育孩子、贍養老人的負擔不同，完全可以通過提高附加扣除標準，來更加公平地降低中產的負擔，而不是直接提高基本扣除額。同樣的扣除額，是提高基本扣除額，還是附加扣除額，效果是不同的。既然是基本扣除額，是保障居民的基本生活需要的額度，目前還達不到8000和10000元的水準。

其五，減稅降費的規模與同等財政支出的規模相比，通過支出拉動總需求回升，進而提高居民收入，比單純減稅降費效果更佳。

其六，三中全會已經明確了個稅改革的重點是“完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，規範經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，實行勞動性所得統一徵稅”，落實過程中重點不能偏了。

四是優化支出結構，財政政策的重點從投資為主轉向投資和消費並重，提高對消費的支持力度。一方面可以通過提高居民消費能力發揮作用，包括增加轉移支付等，另一方面又可以通過提高民生支出比重提高居民消費意願。要防止走向不要投資、只要消費的極端，同時財政政策重點調整需要一個過程。之前已多次提及，不再贅述。政府投資仍有必要，基建、民生領域亟需補短板。基建領域存在不平衡不充分，例如“看得見的”基建多、“看不見的”基建少，地下管廊、海綿城市建設與極端自然天氣多發頻發相比還非常不足，一線城市交通擁堵以及停車場不足，新能源充電樁等基礎設施仍顯不足；民生領域的醫療、教育、養老、托幼等投資不足，要加大力度應對老齡化時代和少子化時代，推動財政支出從以物為主轉向以人力資本投資和公共消費為主。

五大舉措：增發國債、擴大專項債使用範圍、對部分特定群體發放補貼、優化化債舉措、成立房地產穩定基金

第一，追加年內預算赤字規模，增發國債，確保必要的支出力度，對沖土地出讓收入和稅收下行引發的支出收縮。支出等於收入加上赤字或者債務，當收入下行時，可以考慮追加預算彌補收入不及預期的缺口。哪怕不使用，也可以作為備用政策以提振信心。2024年全國一般公共預算收入和政府性基金預算收入的年初預算目標分別為增長3.3%和0.1%，但1-8月累計同比分別為-2.6%和-21.1%，若照此估算，則全年一般公共預算收入和政府性基金預算收入之和與預算目標的缺口接近2.8萬億元。

第二，加快專項債發行進度，一方面放寬專項債的使用範圍，另一方面考慮將部分專項債額度調整為一般債。2025年要壓降地方專項債額度，提高一般債額度，實施以“專案儲備決定專項債額度”的機制，避免再現“有收益的專案不夠，導致專項債發行和使用進度偏慢”的現象。

第三，對失業大學生、農村老人群體、二孩及以上家庭等部分特定群體發放現金補貼，逐步利用個稅APP等建立起補貼群體的篩選機制和基礎設施。要特別關注三個群體：1）待業大學生和失業青年群體，青年失業是對人力資本的巨大損耗和浪費，可考慮直接發放補貼助其度過過渡期，以及通過企業用工補貼的方式增加就業崗位。目前16-24歲（不含在校生）失業率高達18.8%，預計人數達640萬，若每人每月發放500元，則一年需要384億元，但隨著青年失業率下降，支出將逐漸減少。2）城鄉居民基本養老保險領取待遇人員，尤其是農村老人群體，2023年實際領取待遇人數17268萬人，養老保險基金支出4613億元，人均每月僅223元。有必要提高發放標準，例如逐步提升至400元、500元、600元，則每年分別增加支出3668億元、5740億元和7812億元。3）給二孩及多孩家庭發放生育補貼，例如對3歲以下的二孩及多孩新生兒，每月補貼500元，2022年3歲以下二胎及多胎新生兒合計約1800萬，則每年需要1萬億元左右。此外，鑒於當前在實操層面持續面臨難以精准補貼的問題，當前有必要儘快建立補貼群體篩選的機制和基礎設施，可利用個稅APP平臺申報個人收入，即使不需繳納個稅也鼓勵申報，作為直接補貼的依據，這樣就可以根據收入分佈及標準動態篩選出補貼群體。

第四，優化“化債”政策，通過增發國債等推動地方從應急狀態回歸常態謀發展，避免化債的收縮效應。1）對於當前部分地方政府化債壓力較大，可以考慮採取中央發行國債轉貸地方、政策性金融機構給地方政府發放貸款、繼續發行特殊再融資債券等三個方式緩解地方壓力，避免出現流動性風險，確保“三保”支出，以時間換空間。2）以區縣為單位制定和執行化債政策，更加注重精細化管理和差異化施策；嚴控新增政府投資專案的區域範圍從以省為單位調整為以市縣為單位，避免誤傷部分地市（縣）政府投資。3）強化政策間的協同配合，尤其是強化與環保、規劃、審計等部門的配合，避免出現有資源資產，但被其他制度限制導致資源資產難以被盤活的現象。4）堅持在發展中化債，研究延長隱性債務清零時間，避免剛性化債進而帶來經濟的收縮效應。5）進一步壓實地方政府責任，積極盤活資源、強化資源統籌能力、提高支出效率，建立起化債的激勵約束制度，對於地方好的做法和創新案例予以表彰和政治晉升激勵，調動各方化債的創造性。（詳見《當前財政形勢及對策建議：推動地方從應急狀態回歸常態》）

第五，增發國債，探索中央層面成立“房地產穩定基金”，專項用於保交房、收儲等工作，以堅定不移的決心並釋放強烈的信號推動房地產“止跌回穩”。當前保供給就是穩需求，穩需求就是穩房價；但是僅靠地方政府來實施已不具備這種能力，而且會貽誤戰機；當爛尾的風險解除後，居民購房的信心在一定程度上能夠恢復。1-8月中國商品房銷售面積同比為-18%，其中，期房銷售同比為-27.7%，現房銷售同比為18.6%，兩者剪刀差達到46.3個百分點，期房拖累嚴重，可見居民不是沒有需求，是擔心房子爛尾。

（文章來自9月29日作者個人公眾號《粵開志恒宏觀》）